Лекция 18. Курс: Муниципальное управление и территориальное планирование

Тема 5. Управление территориальным развитием территорий

5.4. Связь территориального планирования и планов социально-экономического развития муниципального образованияПод территориальным планированием понимают деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Такой вид планирования опирается на законы и принципы развития городских (населенных) территорий, относится к  градостроительной деятельности, и принадлежит к долгосрочному планированию  на 10 и более лет. Планы и программы социально-экономического развития муниципального образования и других субъектов публичной власти, в которых отсутствует территориальная составляющая, и результаты которого представляются в виде расчетов и аналитической записки, носят описательный характер,  относится к стратегическому (концептуальному) планированию, и не могут иметь правовых последствий   для третьих лиц. Посредством программ социально-экономического развития, которые подготавливаются с участием общественности, органы муниципальной власти публично объявляют гражданам, избравшим их, стратегию и планы предстоящих действий; обязуются реализовывать принятые планы; обязуются нести ответственность за их невыполнение.

Эти планы и программы социально-экономического планирования (ПСЭП) необходимы как первый этап разработки документов территориального планирования (ДТП), имеющих более высокий юридический статус, принятие которых влечет за собой наступление правовых последствий для третьих юридических лиц – граждан. Например, к таким последствиям относится возможность принимать решения об изъятии, резервировании земельных участков (недвижимости), принадлежащих частным лицам, для государственных и муниципальных нужд. В этом случае ПСЭП имеют статус стратегического планирования, и служат основой разработки генерального плана. Однако на деле вопрос о том, что надо разрабатывать в первую очередь,  не имеет однозначного ответа, так как территориальное планирование в большей части производится сегодня для уже существующих территорий, поэтому процесс подготовки документов территориального планирования может иметь варианты, приведенные на рис.4.

Третий вариант представляет параллельный процесс подготовки планов социально-экономического развития и документов территориального планирования. В этом случае утвержденная программа социально-экономического развития включается в обосновывающие материалы ДТП, которые утверждаются совместно с ПСЭП или с небольшим отставанием. Целесообразность выбора варианта зависит от того имеются ли уже документы территориального планирования у муниципального образования?

1. ДТП отсутствуют. В этом случае выбор определяют три фактора: 1) время; 2) результативность, т.е. наличие такого результата, опираясь на который можно переходить к практической реализации; 3) деньги.  В этом случае целесообразен вариант 2.
2. ДТП имеется. В этом случае речь идет о внесении изменений  в действующие документы территориального планирования. Тогда выбор варианта зависит от масштаба планируемых изменений, если они незначительны, то целесообразен вариант 2 с параллельной подготовкой ПЗЗ в случае их отсутствия. Если планируемые изменения значительны, следует обратиться к варианту 1 или 3, определив первоочередность приоритетов во времени. Первоочередным должно быть решение вопроса налаживания рутинного процесса градорегулирования, выполнение минимально необходимых, текущих неотложных задач. Выбор вариантов определяется наличием или отсутствием правил землепользования и застройки, которые устанавливая градостроительные регламенты, определяют правовой режим использования земельных участков, т.е. определяют необходимые условия для решения текущих неотложных задач градостроительного проектирования и строительства. После разработки ПЗЗ можно переходить к решению следующего «сверхминимального»  вопроса – внесение изменений в существующие документы планирования и подготовке концептуально новых документов территориального планирования.

Приведенные варианты подготовки ДТП показывают неразрывную связь территориального планирования и планов (проектов) социально-экономического развития, которое опирается на ПСЭП и используется в составе обосновывающих материалов в части социально-экономических, экологических и иных компонентов планирования в документах, представляемых на утверждение для последующей практической реализации.

Важно отметить, что территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории, это особое планирование социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом пространственной локализации объектов недвижимости  инженерно-транспортной инфраструктуры. Однако сегодня бытует представление, что это разработка планов размещения жилых и производственных объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Правильно рассматривать территориальное планирование как планирование территориальной  целостности, и — применительно к городу или другому населенному пункту — как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности. А размещение объектов обустройства территории следует принимать с учетом развития соответствующих отраслей на уровне субъектов РФ и Российской Федерации в целом.

Методологически это весьма сложная задача, которая требует системного анализа различных планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре города. Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли или автомобильных паркингов можно использовать средние показатели работы всех предприятий города, дифференцируя их по видам торговли, по размерам, по формам собственности. Однако в территориальном планировании наиболее эффективным будет дифференцировать торговые предприятия или паркинги по месту их размещения, т.к. показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в центре города, будут выше, чем на периферии.

Поэтому сегодня в большинстве городов введены схемы дифференциации территории города по экономическому признаку – стоимости земельных участков и объектов недвижимости. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет развитие способов дифференцирования территории города с целью повышения доходности бюджета при условии снижения или не повышения уровня недовольства налогоплательщиков. Это потребует использования значительно более сложных методов и схем. Перевод генеральных планов в русло полноценных документов территориального планирования в направлении их соединения с планами социально-экономического развития территории позволит повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем городов.