Лекция 15. Курс: Муниципальное управление и территориальное планирование

Тема 5. Управление территориальным развитием территорий

5.1. Градорегулирование в системе муниципального управления

Последнее десятилетие ХХ века в России добавило к общей неопределенности представлений о городе множество законодательных новаций, к которым в значительной степени относятся Градостроительный кодекс РФ и Закон о местном самоуправлении, согласно которым город одновременно исполняет функции и среды обитания и объекта управления. Это определило возникновение новой, активно развивающейся области деятельности – градорегулирования, субъектами которой стали все, часто не осознавая этого. По мере развития рыночных отношений, в которых объекты недвижимости и земля (участки, выделяемые под застройку) служат предметом купли-продажи, сдачи в аренду, масштабы этой деятельности будут расширяться, вовлекая в процесс градорегулирования специалистов различного профиля, строительные фирмы и организации, граждан, а также в первую очередь –  управленцев различного уровня (государственного – федерального – муниципального).

Градорегулирование не относится к профессиональной специализация, скорее это творческая синтетическая деятельность специалистов многих профессий (планировщиков, архитекторов, экологов, юристов, экономистов, управленцев, оценщиков недвижимости, социологов, инженеров, специалистов в области информационных технологий), которая обеспечивает условия для осуществления градостроительной деятельности и включает:

• подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработку правил землепользования и застройки;
• подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, проектов планировки территории;
• создание и обеспечение функционирования информационных систем и технологий, обеспечивающих градостроительную деятельность (учет земельных участков и объектов недвижимости, архивов документов градостроительного проектирования, проектную документацию и другие информационные материалы);
• мониторинг процессов осуществления градостроительной деятельности, аналитический анализ и  подготовка рекомендаций для разработки правил землепользования и застройки.

Успешное функционирование системы градорегулирования возможно только в результате создания определенных условий или организационно-правовой платформы, которая объединит экономические, законодательно-нормативные и управленческие составляющие, необходимые для осуществления регулирования в области градостроительной деятельности (рис.1).

Платформа системы градорегулирования

Градостроительная деятельность, которую Градостроительный кодекс РФ определяет как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства не относится к градорегулированию, но подлежит градорегулированию, что определяет внутренние и внешние системные связи этих видов деятельности.

Градостроительное регулирование, как основной инструмент реализации градостроительной деятельности, направлен на достижение следующих целей.

• Градорегулирование как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления должно обеспечить разработку и реализацию эффективных планов государственного и муниципального развития, поддержку прогрессивных тенденций, выявленных и зафиксированных в системе территориального планирования. Если сфера территориального планирования предназначена в основном для разработки и принятия долгосрочных решений о развитии городского сообщества и инфраструктуры города, то сфера градостроительного регулирования объемлет правоприменительную часть управления, связанную с повседневной текущей реализацией этих решений.
• Правовое (юридическое) закрепление прав собственников на использование земельных участков и недвижимости, т.к. оно происходит именно в системе  градорегулирования, которая охватывает большую часть процесса установления прав собственников на использование и развитие недвижимости.
• Оценка и продвижение различных проектов, и прежде всего проектов частных инвесторов, на соответствие документам и решениям, установленным в системе  долгосрочного планирования, не противоречат ли они техническим требованиям и стандартам, законодательным нормам.
• Мониторинг принятия решений и функционирования городских подсистем, который является частью градостроительной деятельности, обеспечивающей хранение, анализ, оценку,  отбор и экспертизу различной информации, как технической, так и правовой. При этом система градорегулирования включает и аналитические процедуры обработки этой информации для оценки траектории движения в реализации планов и программ развития, достигнутых результатов, выявления текущих тенденций, оперативного контроля и корректировки поставленных целей.

Таким образом, градостроительное регулирование — это рутинная управленческая деятельность, предполагающая постоянное выполнение установленных процедур и действий «без временных разрывов» иное, нежели планирование, распределение сил и иную систему финансирования, в отличие от градостроительного планирования, которое имеет периодическую востребованность.  В градостроительном планировании используются, как правило, архитектурно-строительные методы проектирования, получившие широкое развитие в советский период градостроительства России, опирающиеся на систему строительных норм и правил (СНиП). В регулировании реализуется  нормоприменительный подход, опирающийся на правила землепользования и застройки.

В градостроительстве основное внимание уделялось теории и методологии проектирования и принятия решений. Сегодня наиболее актуально разработать и ввести в действие систему градорегулирования, которая в условиях рыночной экономики призвана обеспечить устойчивое развитие территорий, создать комфортные условия проживания людей, не ущемляя права собственников недвижимости и земельных участков. При этом опыт советского градостроительства не должен быть потерян, т.к. он содержит значительный потенциал, который следует учитывать при разработке правил землепользования и застройки.  Важность градорегулирования состоит в том, что именно здесь происходит контакт управленческой организации и потребителя, (жители, предприниматели, инвесторы и заказчики, собственники недвижимости и застройщики, проектировщики: архитекторы и градостроители, др.) обращающегося по разным поводам и запросам к местной власти по поводу использования недвижимости, застройки, строительства и реконструкции.

Особенность сегодняшнего момента заключается в том, что формирование института градорегулирования, начавшееся в России 20 лет тому назад, еще не завершено, и находится в переходном состоянии, характеризующимся незавершенным процессом формирования его платформы, или трех, перечисленных выше условий его функционирования  (рис.5.1). В частности это обусловлено тем, что Градостроительный  кодекс РФ введен в действие не в полном объеме, что связано с задержкой разработки документов территориального планирования. Это лишает органы государственной власти и местного самоуправления возможности принимать решения о резервировании земель и об изъятии (в том числе путем выкупа) земельных участков, а также о переводе земель из одной категории в другую. В связи с этим рынок недвижимости как институт частной собственности на недвижимость и обеспечение возможности ее оборота  — переход от одних правообладателей к другим развивается не стабильно, т.к. нет четко определенных правил, способных обеспечить регулирование строительства. В связи с отсутствием необходимых документов, регулирующих градостроительную деятельность, во многих регионах произошло замещение системных действий градорегулирования фрагментарными: процедурой предварительного согласования мест размещения объектов строительства и актами предварительного согласования мест размещения объектов в составе этой процедуры. Процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства определена Земельным Кодексом РФ, но далее прописано, что она должна выполняться при наличии генерального плана и правил землепользования и застройки, что сегодня не выполняется, т.к. Градостроительный кодекс введен в действие не в полном объеме.

Город — это сложная социально-экономическая система, в которой связи и  законы развития не всегда четко определены, подверженная воздействиям различных факторов, в том числе непредсказуемых, вроде природных аномалий и техногенных катастроф, что делает прогнозирование и планирование перспективного состояния города весьма проблематичным и не всегда возможным. В связи с этим возникает вопрос, какие мотивации имеются у его жителей, чтобы финансировать развитие института градорегулирования и органы местного самоуправления ради обещаний чего-то хорошего в будущем в результате реализации генеральных планов развития? Это ключевой вопрос, от которого зависит судьба градостроительства как профессии, состояние города и городского сообщества. Один из самых ясных и убедительных ответов на этот вопрос дает идеология «устойчивого развития», которая основываясь на современной теории управления, утверждает, что управление может быть эффективным, если оно плановое и использует инновационные проектные технологии. Другими словами — любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем совершать какие-либо рутинные, каждодневные действия, должен запланировать или запроектировать желаемый результат (или цели). Затем в соответствии с ними –  осуществлять повседневную работу:

• отслеживать уровень достижения результата;
• контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным результатом;
• вносить изменения в цели.

Отсюда становится ясным, что государственные и муниципальные власти должны осуществлять управление (территориальное планирование), обеспечивающие устойчивое развитие территории, которое можно определить как удовлетворение нужд населения в настоящем таким образом, чтобы не лишить последующие поколения возможности удовлетворять их нужды в будущем. Направления управленческой деятельности органов местного самоуправления включают управление экономическим и градостроительным комплексом, системами жизнеобеспечения и социальным климатом, при этом управленческая деятельность органов местного самоуправление осуществляется в условиях правовых и других ограничений (рис.2).

Рис. 2. Схема деятельности органов муниципального управления

В условиях переходного периода органы муниципального управления оказались в трудной ситуации, связанной с необходимостью финансирования работ по формированию правил землепользования и застройки из бюджета, наполнение которого представляет большие сложности особенно для малых городов и сельских населенных пунктов. Поэтому одним из простых и очевидных путей оказалось выделение частным инвесторам участков под застройку, используя фрагментарные действия, а не систему градорегулирования, последствия этих действий не замедлили сказаться.

Муниципальные власти, недавно испытывавшие радость от каждой новостройки, от самого факта появления инвесторов, обнаружили, что модернизация городской среды в одном месте может отозваться ее ухудшением в других местах. Они пришли к ясному пониманию необходимости разработки документов, регулирующих градостроительную деятельность, планов землепользования и застройки, градостроительных регламентов и проектов планировки, однако отсутствие финансовых возможностей и квалифицированных кадров не позволяет быстро и повсеместно разрешить сложившуюся ситуацию.

В успешно развивающихся регионах, например, в специфических условиях Москвы, за счет соединения прав города и субъекта Федерации и концентрации средств уже сформировались новые «олигархические» корпорации застройщиков, а домостроительные комбинаты советской эпохи сохранились практически без изменения. Это в условиях переходного периода позволило проводить «точечную застройку» недвижимостью vip-класса и типовую застройку спальных районов, используя удобные для застройщика модели домов и схемы планировки. При этом часто не учитываются социальные аспекты и экономические возможностей большей части населения, утрачиваются объекты исторического наследия и культурные традиции.

В тоже время многие девелоперские фирмы обрели весьма полезный опыт, который побуждает их переходить от маломасштабных задач, к задачам строительства или реконструкции пригородных поселков различного класса, городских кварталов, микрорайонов, при этом, однако существенно возрастает экономический риск. Высокие риски в этом случае также являются следствием неразвитости системы градорегулирования,  что открывает возможности выстраивания административных барьеров. Таким образом, становится очевидным необходимость скорейшего завершения переходного периода в становлении института градорегулирования, и в этом заинтересованы все участники градостроительного процесса. Строительные и  девелоперские фирмы, наряду  с другими участниками системы градорегулирования (обладателями недвижимости) должны приложить более активные усилия для завершения процесса ее формирования. В этом случае подготовка и реализация программ по развитию системы градорегулирования на региональном и местном уровнях, подготовка методических рекомендаций по разработке документов, регулирующих градостроительную деятельность,  а также подготовка и переподготовка квалифицированных кадров должны служить  эффективными шагами к достижению результата.

Градорегулирование затрагивает общественные и частные интересы. Частные интересы – интересы частных лиц, обладателей недвижимости заключаются в том, чтобы:

• иметь свободу для осуществления экономической и хозяйственной деятельности;
• быть защищенными и иметь гарантии того, что стоимость недвижимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;
• быть гарантированно и в необходимом объеме обеспеченными поступающими извне на земельный участок инженерно-техническими ресурсами;
• пользоваться общими благами: социальными, торговыми объектами, музеями, библиотеками,  рекреационными территориями, местами приложения труда, транспортом, возможностью передвижения по общественным дорогам и др.

Эти интересы направлены на удовлетворение потребностей социализации и творческой деятельности и могут быть удовлетворены только посредством принятия и реализации программы публичной властью – органами местного самоуправления. Это означает, что частные лица, то есть сами жители формируют социальный заказ для публичной власти на разработку генерального плана развития территории.

Публичные интересы – это производная от совокупности частных интересов, которые представляют органы местного самоуправления, избранные жителями. Публичные интересы могут проявляться только в социуме, когда возникает необходимость в регулировании, ограничении или защите интересов одного индивидуума от эгоистических проявлений другого индивидуума, например стремления иметь неограниченную свободу ведения экономической деятельности. Одной из задач органов местного самоуправления и градорегулирования и является задача обеспечения частных интересов посредством обеспечения публичных  интересов. Публичные интересы имеют экономическую, экологическую и политическую составляющие.

Экономическая составляющая публичных интересов заключается в том, что органы местного самоуправления формируют бюджет муниципального образования. Поэтому публичная власть, получая налоги от недвижимости, заинтересована в повышении ее стоимости, как базы налогообложения. Поэтому в интересах публичной власти предоставить частным лицам свободу для максимальной экономической активности, но в таких рамках, чтобы не настии ущерб интересам других собственников (соседей), и не допустить снижения стоимости их недвижимости. При этом следует учитывать, что стоимость недвижимости определяется множеством факторов: уровнем используемых строительных материалов, планировочной структурой, гарантированным функционированием недвижимости; наличием устойчивого инженерного обеспечения (водоснабжения, водоотведения, энергоснабжения и др.), а также качеством окружающего городского пространства (наличие социальных объектов, развитой транспортной инфраструктуры, мест приложения труда и отдыха).

Экологическая составляющая публичны интересов заключается в реализации мероприятий по охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности территории. Экологические интересы тесно связаны с экономическими интересами. Здоровая и комфортная среда жизнедеятельности служит гарантом высокой стоимости недвижимости. Сегодня именно такие территории служат центрами тяготения для проживания населения.

Политические интересы выражены в разработке и реализации процедурных механизмов разрешения возможных конфликтов, возникающих как между частными субъектами градостроительных отношений, так и между публичной властью и населением. Градорегулирование служит как механизмом установления ограничений, направленных как на сохранение сложившейся застройки и существующей инфраструктуры, т.е. сдерживать развитие, так и механизмом развития территории, которое не может быть без развития жизнеобеспечивающее сферы. Планирование, как неизбежная политическая необходимость публичной власти, заключается в разработке генерального плана, который является программой комплексного развития территории (не только картой, на которой обозначено физическое размещение объектов капитального строительства) и одновременно служит инструментом его реализации. Территориальное развитие, которое распространяется и на земли, находящиеся в частной собственности, должно опираться на инженерно-транспортную и социальную инфраструктуры, которые являются муниципальной (общественной), собственностью. Поэтому планирование – это одна из основных задач и неизбежная необходимость для органов местного самоуправления, которое предполагает систематическую работу, а не какие-то либо единичные действия.  При этом интересы публичной власти в территориальном развитии могут быть выражены только через реализацию системы регулирования градостроительной деятельности – градорегулирование.

Основными субъектами градорегулирования выступают частые лица (собственники недвижимости), которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность и публичная власть, которая выполняет градорегулирование и осуществляет функцию создания условий для осуществления градостроительной деятельностью. Основой для ограничения деятельности частных правообладателей недвижимости служит градостроительный регламент территориальной зоны (земельного участка), который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления – правилами землепользования  застройки. Градостроительные регламенты обязательны для использования всеми собственниками земельных участков, зелепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.