Лекция 21. Курс: Муниципальное управление и территориальное планирование

Тема 6. Градостроительное зонирование

6.2. Подготовка концепции градостроительного зонирования

Градостроительное зонирование регулирует вопросы территориальной организации жизнедеятельности, экономики, строительства, реконструкции, использования объектов недвижимости и, поэтому является частью градостроительной деятельности. Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон, их функционального использования и установления градостроительных регламентов.

С позиций муниципального управления развитием территорий  градостроительное зонирование – это демократическая система регулирования градостроительной деятельности, с участием правообладателей недвижимости в принятии решений, непосредственно затрагивающих их интересы. Градостроительное зонирование предполагает использование специальной технологи, нацеленной на демократический процесс достижения баланса интересов различных субъектов  управления – публичных и частных. Можно сказать, что градостроительное зонирование исходно настроено на максимально возможный учет интересов собственников, предпринимателей, местного сообщества. Управление развитием территорий муниципального образования будет эффективным, когда множество различных экономических субъектов (частных, государственных, муниципальных) с различными организационно-правовыми формами, целями и интересами достигают каждый своей цели, и одновременно результаты их деятельности отвечают планам социально-экономического развития.

В сфере территориального развития муниципального образования эта схема означает, создание таких условий, при которых субъекты рыночной деятельности будут вкладывать  деньги в строительство, реконструкцию, переоборудование, другие сферы жизни города и городского сообщества, т.е. инвестировать городское развитие. При этом помимо количественного показателя – объема инвестиций, важно: куда они направлены и каковы последствия инвестиционных проектов с точки зрения качества городской среды, коммунальных услуг, организации транспортного движения и общественного транспорта, привлекательности улиц, площадей.

Исходя из этого, основными критериями эффективности системы муниципального управления территориальным развитием становятся:

• максимальная защита инвестиций от непродуктивного вложения финансовых средств;
• отбор и фильтрация инвестиций с позиций их направления на реализацию планов и программ развития местного самоуправления, решения его насущных  проблем и, наоборот, препятствие инвестиционным проектам, ухудшающим ситуацию, ведущим к наращиваю проблем.

При осуществлении градостроительного зонирования органы местного самоуправления должны использовать принципы и технологии, в основе которых заложены ценности защиты прав собственников недвижимости и субъектов инвестирования.

Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников объектов недвижимости  в отношении их использования и развития путем строительства и реконструкции. Право собственности представляет собой сложную юридическую конструкцию, особенно в сфере недвижимости. Это право организовано как конгломерат различных прав. В соответствии с Гражданским Кодексом РФ право собственности на недвижимость включает права владения, распоряжения и пользования своим имуществом.

Право владения — это юридически обеспеченная возможность осуществлять фактическое обладание имуществом.

Право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества. Собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе:

— отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, путем продажи или договора мены;

— передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом;

— отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, например, вносить в качестве уставного капитала;

— распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и дарить.

Право пользования — это юридически обеспеченная возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоду в различных формах.

Действия по владению и распоряжению недвижимостью регламентируются Гражданским кодексом, Земельным кодексом и иными законами РФ. Сложнее дело обстоит с пользованием недвижимости или с использованием недвижимости. Ни один федеральный или региональный закон не устанавливает, и в принципе не может устанавливать, каким образом собственник может использовать свой конкретный участок не вообще, а в определенном месте, окруженном другими конкретными земельными участками. Имеет ли собственник право в этой ситуации использовать свой участок под жилую застройку, или под торговлю, или производство? Или он может все эти виды использования применить одновременно? Какие ограничения имеются при осуществлении строительства: плотность застройки участка, высота и площадь объекта строительства, этажность постройки, ее расположение в плане? Ответы на эти вопросы содержатся в  правилах землепользования и застройки – правовом акте органов местного самоуправления.

Градостроительное зонирование – это система, предназначенная для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инвесторов только на ее использование и развитие — реконструкцию и строительство. При разработке концепции градостроительного зонирования целесообразно учитывать следующие аспекты.

Использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах сообщества при обязательном соблюдении баланса интересов собственников, с соблюдением важнейшей нормы: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству, и не нарушают права и интересы других лиц. В этом состоит главный принцип использования – моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Соседствующие виды деятельности не должны противоречить друг другу, а органично сочетаться. Задача осложняется еще и тем, что в разных местах города люди по-разному относятся к соседству одних и тех же функций. На периферии города, в спальных  районах сочетание ресторана и жилья может вызвать негативную реакцию жителей, тогда как в центре города наличие на крошечном участке 10 – 15 различных видов деятельности, включая жилье и ресторан, только приветствуется или, по крайней мере, не вызывает негативных эмоций. Поэтому во избежание конфликтов, для повышения привлекательности жилой среды и мест приложения труда, повышения, а не снижения стоимости недвижимости и доходов права использования необходимо регулировать, ограничивать, устанавливать в интересах городского сообщества.

Право использования существенно влияет на стоимость недвижимости, поскольку от возможностей использования зависит, какую выгоду может извлечь собственник, пользователь  или арендатор недвижимости (участка, здания, помещения). Градостроительное зонирование регулирует права собственников и инвесторов на использование недвижимости, с позиций повышения или, по крайней мере, не снижения ее стоимости и показателей доходности

Публичность градостроительного зонирования (публичные слушания) предполагает установление регламентов и процедур, согласно которым регулируются права использования, рассматриваются заявки, осуществляются согласования и принимаются решения, определяющие выдачу разрешений на строительство, заранее, для всех собственников, инвесторов, заявителей в одно время.

К важнейшим принципам градостроительного зонирования относится обеспечение равных прав для всех собственников, пользователей недвижимости, а также инвесторов  в применении норм градостроительного регулирования, а также доступа к информации о правах использования и о возможностях строительного развития. Градостроительное  зонирование – это открытая система, предполагающая максимально возможное информирование граждан. Особенно важно, что открытость информации распространяется на картографическую часть системы, а не только на текстовые материалы. Открытость информации распространяется как на правовые вопросы регулирования, так и на технические, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры. Материалы градостроительного зонирования публикуются в открытой печати, размещаются на официальном сайте муниципального образования. Ответственными за предоставление информации и  возможность ознакомления с положениями градостроительного зонирования являются органы местного самоуправления.

Система градостроительного зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания в форме публичных слушаний (ст. 28 ГК РФ). Это важнейший принцип современной системы управления, который гарантирует учет интересов всех субъектов градостроительной деятельности. Мнение собственника или инвестора также важно наряду с другими участниками процесса, поскольку именно он, в конечном счете, рискует своими деньгами, бизнесом, благосостоянием и удобством проживания.

С другой стороны мнение специалиста не всегда безоговорочно справедливо, поскольку оно субъективно и не во всех случаях его квалификация достаточно высока для принятия решения. Кроме того, не следует забывать, что возможны сложные ситуации, когда у разных специалистов могут быть разные мнения. В области территориального развития, где заняты специалисты разных профессий, это может проявляться особенно остро, одну и ту же ситуацию экономисты, экологи и строители будут интерпретировать по-разному. Поэтому участие субъекта, в отношении которого принимается решение, в его выработке становится одной из важных норм обеспечения социальной справедливости и гарантии того, что чиновники или специалисты не будут злоупотреблять данными им полномочиями.