Viktor Schaufler, Dr. Ing. (Architektur)

Bebauungsplan – план градостроительных регламентов – документ общественного права, регламентирующий градостроительное использование земельных участков  (ФРГ)

Правовой, экономический и политический аспекты

В Германии существует трёхступенчатая законодательная система:

—          Федеральные законы

—           Земельные законы

—           Коммунальные законы (по-русски: муниципальные)

Эти ступени можно представить как некую перевёрнутую пирамиду, где на верхнем уровне законы „широкие“ и не конкретные, а на нижнем (муниципальном) уровне – детальные.

В градостроительной сфере в этом проявляется т.н. „Planungshoheit“ т.е. право города (гемайнды) самому решать вопросы своего градостроительного развития. Будь то решение о характере города: индустриальный, сельскохозяйственный, торговый, финансовый, культурный или планировочные решения: зонирование, инфраструктура и т.д.

Решение о характере города сродни решению предпринимателя, который выбирает вид своей деятельности. Ведь город должен, в конечном итоге, сам себя содержать. Иметь доходы, соизмеримые с расходами.

Законодательные акты верхних уровней носят название законов, указаний, предписаний, законодательные акты уровня „гемайнды“ (муниципальный уровень) называются „Satzung“ (решение-постановление).

Планы градостроительных регламентов (Bebauungsplan) – это коммунальные законы или „Satzungen“. В процессе разработки oни проходят ряд стадий как технического согласования, так и общественных слушаний. Все высказывания общественности без исключений, будь то массовые протесты с сотнями подписей или замечания отдельных домохозяек, в дословной форме заносятся в специальный документ, где каждое мнение оценивается специалистом (проектменеджером). Этот документ нужен для далйнейшего представления городскому парламенту результатов общественных слушаний и их оценки специалистом. Документ размножается и высылается по почте каждому депутату парламента лично.

Отметим, что депутаты городских парламентов, вышедшие из народа, выбранные народом, и представляющие каждый свою политическую партию, имеют неограниченное право контролировать деятельность городской администрации вплоть до ее верхнего эшелона (Oberbürgermeister). И это естественно потому, что городская администрация существует на деньги налогоплательщиков, а депутаты — представители их интересов. Даже самый главный администратор города (Oberbürgermeister) не в праве единолично распоряжаться городской кассой.

Завершает процесс разработки Bebauungsplan заседание городского парламента, которое либо утверждает Bebauungsplan как новый муниципальный закон „Satzung“, либо отклоняет его на основе замечаний общественности (граждан) и посылает его в администрацию на переработку.

Из личной практики: чем ближе муниципальные выборы, тем более дружественными к гражданам становятся депутаты-кандидаты в городской парламент и тем труднее администрации (специалистам) „проталкивать“ очередной Bebauungsplan.

После утверждения и опубликования этого акта в прессе, Bebauungsplan вступает в силу и действует неограниченное время, пока он не будет заменён другим Bebauungsplan на ту же самую территорию. (В настоящее время у нас действуют Bebauungspläne гитлеровского времени и даже начала века, если для площадки ничего другого не было сделано.)

Действуюший Bebauungsplan (или план градостроительных регламентов) является настоящим законом для всех участников строительной деятельности: не только для инвесторов и застройщиков, но и для городской власти! Так, если строительное намерение частного инвестора городской власти по каким либо причинам не нравится, но при этом оно отвечает требованиям бебауунгсплана, то городская власть не сможет отклонить намерение. И если она это таки сделает, то инвестор просто подаёт в суд на городскую власть с обвинением ее в нарушении закона (Satzung!) и, либо получает разрешение на строительство через суд, либо получает компенсацию от города за финансовый и моральный ущерб.

Таким образом, однажды принятый план градостроительных регламентов представляет собой не только юридическую защиту от неправомерной застройки в городе, но и юридическую защиту инвесторов и владельцев участков от произвола городской власти.

Bebauungsplan — юридический акт, ограничивающий частную собственность в угоду общественным интересам!

Город, в юридическом смысле, это некий субъект, выступающий в двух лицах:

—           Во первых – это общественная организация, существующая на деньги налогоплательщиков

—           Во вторых – это частное лицо, преследующее свои финансовые интересы (которые в конечно счете так же стоят на стороне налогоплательщиков).

Разрабатывая новый Bebauungsplan для строительства нового жилого района, скажем на сельскохозяйственной территории, на поле у городской окраины, где городу как частному лицу принадлежат сельскохозяйственные участки, город преследует цели градостроительного развития и цель пополнения городской казны, за счет последующей продажи строительных участков.

Т.к. до бебауунгсплана земля на поле стоила, например, 5-10 EUR/m², а после бебауунгсплана – 300-500 EUR/m².

Но деньги, заработанные городом через Bebauungsplan, естественно, не приземляются в чьих либо карманах, а идут на финансирование других городских программ развития, таких как строительство детских садов, выплату социальных пособий и т.д.

С другой стороны, разработка городом бебауунгсплана, снижающего стоимость земли, всегда связана с возмещением ущерба владельцам участков. Пример: бебауунгсплан, переводящий площадку из (юридически) строительной в (юридически) зелёную зону.

Bebauungsplan – инструмент реализации градостроительной политики

От приведённого в примере бебауунгсплана получают выгоду (профитируют) и частные лица. Однако, в Европе существует целая серия законов, по которым эти лица становятся обязаны отдать часть своей выгоды на общественные нужды. Чаще всего — на финансирование компенсационных мероприятий необходимых для компенсирования вмешательства в природу в результате нового строительства.

В последние годы европейским парламентом был принят ряд законов, предписывающих такие высокие затраты на компенсационные мероприятия, что частным инвесторам становится не выгодно заниматься застройкой на полях и свободных природных ландшафтах. Ну а разработки бебауунгпланов в этих условиях теряют смысл. Таким образом, реализуется главная европейская градостроительная тенденция (политика) сегодняшнего времени: ограничение территориального расширения городов! (диаметральное расхождение с Москвой!) Т.е. вектор развития перенаправлен на санирование брошенных и запущенных территорий внутри самого города, где никакие компенсационные мероприятия не требуются.

А таких территорий в городах появляется всё больше и больше. Это и отжившие свой срок жилые районы и промышленные площадки, и вынесенные военные объекты и просто неосвоенные еще пустыри. Объекты эти, как правило, заселяются асоциальными элементами и иностранцами – Гастарбайтерами.

На сегодня, вектор рентабельности инвестиций повёрнут законодательным образом так, что инвесторам становится выгоднее снести старые руины, санировать площадку и построить там новый район, чем залезть на нетронутый природный ландшафт!

Реализация выше описанных экономических мероприятий наряду с основными планировочными и архитектурными решениями осуществляется через всё тот же Bebauungsplan. А необходимость фиксировать в бебауунгсплане как в законодательном акте финансирование компенсационных мероприятий, предписана на уровне федерального законодательства (т.е. вверху пирамиды).

В Германии (как и в Западной Европе в целом) основные вопросы правомерности и технического совершенства проектов решаются не на стадии отдельных строительных проектов, а в процессе выполнения бебауунгсплана. В связи с этим, отпадает необходимость в государственной экспертизе проектов. Такого понятия здесь нет. Есть частные лицензированные экспертные компании, работающие по заказу города в процессе выполнения бебауунгсплана. Но эти компании получают свои заказы не с целью принудительной проверки проектов, а с целю обезопасить от ошибки разработчика бебауунгсплана т.е. городскую администрацию. Частные инвесторы тоже обращаются к ним для получения компетентной оценки собственных проектов или для судебных разбирательств.

Техническая экспертиза отдельных строительных объектов (статика, фундаменты …) осуществляется в процессе выдачи разрешения на строительство. Однако, детализация этой проверки весьма условная. Во всех случаях, предполагается, что застройщик – компетентен. В конце концов, он несёт уголовную ответственность за технические ошибки.

Bebauungsplan – критерий для выдачи разрешения на строительство

Чиновник, выдающий разрешение на строительство, формально сравнивает поданную заявку с положениями бебауунгсплана. Мелкие различия могут быть толерированы, крупные не допускаются. Критерием здесь выступает судебная практика.

Пример 1:

застройщик хочет вынести балконы на 0,2 м далйше, чем это предписано бебауунгспланом. Отклонение настолько незначительное, что чиновник, исходя из судебной практики, даёт застройщику разрешение на отклонение.

Застройщик хочет построить дом на 1 этаж выше допустимой в бебауунгсплане этажности.

Чиновник отклоняет намерение застройщика на том простом основании, что любой сосед (которому лишний етаж закроет вид из окна) подаст в суд на городскую администрацию, выдавшую разрешение (не на застройщика!) и 100% выиграет процесс, так как налицо нарушение закона (т.е. Satzung des Bebauungsplans). А последствия проигрыша в суде весьма неприятные. Город платит финансовые компенсации застройщику, получившему разрешение и не имеющему возможности строить, а чиновник может лишиться своего места работы.

Bebauungsplan – градостроительный и архитектурный проект

Бебауунгспланы, как градостроительные проекты, выполняются на основе общих укрупнённых документов: Flächenutzungsplan, Rahmenplan (русские аналоги: генплан города или района, концепция развития и т.д.), которые по своей юридической сути не являются коммунальными законами (не Satzung). Это всего лишь концептуальные основы развития всего города или отдельных его районов.

Поскольку бебауунгспланы призваны детально (юридически) регулировать использование территории, выполняются они, как правило, для площадок размером 3 – 4 максимум 5 -7 га в масштабе 1:500 (умещаются на листе DIN A1). В редких случаях бывают совсем маленькие площадки, например один дом, или более крупные территории в 10 – 15 и более га, для которых допускается масштаб 1:1000 и крупнее.

Градостроитель – специалист по созданию городских пространств

Начиная работу над новым бебауунгспланом, проектировщик решает вопрос о том, на сколько детально должен быть разработан новый проект. Так, если речь идёт о промышленной площадке индустриального района города, где должны быть размещены производственные здания, то нет смысла детализировать конкретные строительные “окна” под здания. Можно просто изобразитй большое “окно”, занимающее всю площадку, где застройщик уже по своему разумению поставит цеха, склады и здания администрации. С другой стороны, если разработке подлежит участок в бизнесцентре города, где важно создать городское пространство, работающее на восприятие всего центра, то следует, обезопасить себя от возможных уродливых решений типа “дешевого” бунгало, и узаконить в бебауунгсплане как можно больше деталей (постановку зданий, минимальную и максимальную этажность, тип крыши, высоту этажа, точную линию фасада и т.п.).

Степень детализации бебауунгсплана — вопрос творческий. Можно сделать ошибку, позволив инвесторам слишком много и узаконив только самое необходимое, но можно и «передетализировать» проект, лишив инвесторов творчества, что в конечном итоге, приведёт к банальным невыразительным архитектурным решениям.

Состав бебауунгсплана

Бебауунгсплан (как коммунальный закон) состоит из графической части, где каждая линия или точка является одновременно параграфом закона, и текстовой части, где параграфы закона имеют свою нормальную текстовую форму. А также из не „законоустанавливающих“ частей, таких как  легенда (расшифровка условных обозначений), указания, информативные текстовые блоки.

В первую очередь, в бебауунгсплане закрепляются типы использования отдельных частей территорий. Типы зафиксированы в федеральном законе по строительству.

Это:

индустриальная площадка, промышленная площадка, площадка смешанного использования, жилая площадка общего характера, жилая площадка “чистого” жилья, сельскохозяйственная площадка, площадка особого назначения, зелёная зона общественная, зелёная зона частная, зона общественных учреждений и ряд других.

Каждый тип использования территории детально описан в федеральном законе. Бебауунгсплан может просто перенять тип из федерального закона или частично его ограничить, исключив отдельные обще допустимые для этого типа использования.

Далее, узакониваются количественные показатели использования в пределах типа.

Такие как:

Этажность, плотность застройки, плотности жилого фонда и/или массы строений, застраиваемую часть участка (строительное “окно”), направление конька крыши и/или постановка фасада, другие детали в зависимости от принятой степени детализации проекта.

Практически каждое узаконивание в графической части имеет свою текстовую составляющую. В тексте бебауунгсплана узакониваются также все неграфические акты.

Такие как:

Объём и тип финансирования для компенсационных мероприятий, допустимые торговые площади торговых предприятий, допустимый к продаже ассортимент товаров, особенности организации парковок и т.д. и т.п.

Чертёж бебауунгсплана с теxтовой частью снабжается пояснительной запиской, где в обязательном порядке отражаются все принятые в бебауунгсплане узаконивания. Отметим, что пояснительная записка сама посебе не является законом (Satzung – это только бабауунгсплан).

Variante:

Реализация Bebauungsplan “Hossäcker II” на 2012 год (Google maps):

Пример бебауунгсплана “Sondheim-Ost VI”, Heilbronn (проект автора 2005 год).

Концепция (Gestaltungsplan):

Bebauungsplan „Sontheim-Ost VI“. Бебауунгсплан (графическая часть):

Bebauungsplan “Sondheim Ost VI” реализация на 2012 год (Google maps):