Лекция 9. Курс: Муниципальное управление и территориальное планирование"

3.2. Классификации муниципальных образований и поселений.

Правовой статус муниципального образования определен законодательно и представляет собой весьма емкую правовую категорию, объединяющую такие относительно самостоятельные элементы, как городские и сельские поселения, городской округ, муниципальный район и характеризует территориальную социально-экономическую целостность. Наличие такого большого числа муниципальных образований (более 11000) вызывает объективную необходимость в их классификации. Муниципальные образования можно классифицировать по различным признакам: численности населения; нормативно-правовому статусу; функциональному критерию; характеру застройки, степени урбанизации и др. (табл. 3.1).

Классификация муниципальных образований

По нормативно-правовому статусу муниципальные образования подразделяются на муниципальные районы и городские округа.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

По типу поселения разделяются муниципальные образования разделяются на городские и сельские.

Городское поселение — город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Функциональный критерий важен для оценки экономического потенциала развития муниципального образования. Многофункциональные муниципальные образования характеризуются концентрацией различных видов производств, размещением важнейших коммуникационных узлов (железнодорожных, автомобильных и др.), отличаются развитой банковской и финансовой структуры. Как правило, такие муниципалитеты являются столицами и центрами субъектов Федерации.

Монофункциональные муниципальные образования характеризуются размещением на их территории одного или двух крупных предприятий, например металлургической или перерабатывающей индустрии. Как правило, преобладающая часть таких этих муниципалитетов характеризуется экономической неустойчивостью.

Субъекты Российской Федерации подразделяются на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что вызвано необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или «дотационные») получают из федерального бюджета трансферты – безвозмездные дотации. Регионы доноры  платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов.  По аналогии с подразделением регионов, муниципальные образования также различаются на муниципалитеты – доноры и муниципалитеты – реципиенты. К муниципальным образованиям донорам относятся муниципалитеты, в которых уровень собственной бюджетной обеспеченности превышает средний уровень по субъекту Федерации.  В муниципальных образованиях – реципиентах уровень собственной бюджетной обеспеченности жителя меньше среднего уровня обеспеченности субъекта Федерации. Следует также отметить, что методика разделения муниципальных образований на доноры и реципиенты в настоящее время находится в стадии отработки и совершенствования [Дудко].

В международной практике нет единого подхода к выделению городов и их классификации. В одних странах используются административные критерии, законодательно закрепляемый статус и др. Для сопоставимости анализа данных (рождаемость, смертность, доход на душу населения и др.) в мировых масштабах Организация Объединенных наций (ООН) условно считает городами все населенные пункты с численностью населения более 20 тыс. человек.  В России принята классификация по численности проживаемого населения. В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:

• сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);
  крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек)
• крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);
• большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);
• средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);
• малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);
• крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);
• большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);
• средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);
• малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

В зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Наиболее существенным является различие между городским и сельским муниципальным образованиями, которое определяется различием видов хозяйственной деятельности, от которых зависят уклад жизни, форма расселения и материально вещественная структура. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в таблице 3.2.

Основные различия между городскими и сельскими поселениями (по В.Б.Зотову)

Интенсивность видов жизнедеятельности человека во времени и в пространстве различна, поэтому в ходе градостроительной эволюции в границах пространственной структуры города (т.е. в пределах его территории) сформировалась его функциональная структура, элементами которой стали фрагменты городской территории с преобладающим типом жизнедеятельности. Иначе говоря, на территории города сформировались более или менее четко выраженные функциональные зоны: селитебные (места проживания населения); промышленные, в которых концентрируется основное число промышленных предприятий; рекреационные — места сосредоточения ценных природных объектов  (реки, внутригородские естественные водоемы, лесопарки и т.п.). Как правило, в  центре любого города сосредоточены органы власти и управления, учреждения культуры, крупнейшие предприятия торговли, что позволяет выделить его в особую функциональную зону. Наличие преимущественных видов жизнедеятельности, равнозначно преобладающему характеру использования того или иного фрагмента территории, позволяет осуществить функциональное зонирование городской территории. Таким образом, территориальная зона – это  оконтуренная замкнутыми линиями части территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством и иным законодательством Российской Федерации и её  субъектов, а также установлены градостроительные регламенты.

Функциональное зоны в совокупности с транспортными магистралями, которые являются связями системы, образуют планировочную структуру города.