Курс : Муниципальное управление и территориальное планирование

Лекция 1. «Понятия и признаки местного самоуправления»

Лектор:  д.т.н. Е.В. Щербина, профессор кафедры: Городское строительство и экологическая безопасность ГОУ ВПО МГСУ

Рекомендуемая литература:

1. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст.4466
2. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
3. Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах./ учебное пособие. – М. : «Ось-89», 2008. – 192с.
4. Зотов В.Б.Территориальное управление: Методология, теория, практика. Монография. – М.: «ИМ-Информ», «Прима-Пресс-М», 1998. – 320с.
5. Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая литература, 1995.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон, 26 августа 1995 года, № 154-ФЗ
7. Панибратов Ю.П. Муниципальное управлении и социальное планирование в строительстве: учебн. Пособие для студ. высш. учебн. заведений / Панибратов Ю.П., Ларионов А.Н., Иванова Ю.В. – М.; Изд. цент «Академия», 2008. – 256 с.
8. Пупырев Е.И. Системы жизнеобеспечения городов. Монография. – М.: изд. Наука, 2006. – 248 с.
9. Рекомендации по развитию системы градорегулирования на региональном и местном уровнях ФА по строительству и ЖКХ фонд «Институт экономики города», 2006. http://www.urbaneconomics.ru.
10. Римшин В.И., Греджев В.А. Правовое регулирование городской деятельности и жилищное законодательство: учебник. – М.: Высш. Шк., 2009. – 501 с. 11.
11. Система муниципального управления, под редакцией В.Б.Зотова: Учебник для вузов / 4 издание, исправленное и дополненное: Изд. ООО «Питер Пресс», 2008. – 512 с. 12.
12. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики: учеб. Пособие. – М.: Изд. «Дело» АНХ, 2009. – 368 с. 13.
13. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»
14. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
15. Федеральный закон № 191-ФЗ от 29.12.2004 г. «Градостроительный кодекс Российской Федерации»
16. Федеральный закон N 136-ФЗ от 25.10.2001 «Земельный кодекс Российской Федерации» (ЗК РФ
17. Федеральный закон № 126-ФЗ от 25.09.1997 (ред. от 09.07.1999) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
18. ПОСТАНОВЛЕНИЕ правительства РФ от 28 сентября 2004 г. N 501 «ВОПРОСЫ МИНИСТЕРСТВА РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
19. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник – 2 изд., — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. –  672 с. 20.
20. Щербина Е.В. Актуальные аспекты развития системы градорегулирования в условиях рыночной экономики. / Международный научно-технический журнал «Недвижимость», №1, 2011г., с.42 — 45.
21. Щербина Е.В. Муниципальное управление и территориальное планирование. Учебное пособие./ МГСУ М.: 2011, 156 с.
22. Дудко С.В. «Регионы – доноры и реципиенты: состояние и проблемы оценки на муниципальном уровне» / научно-технический журнал Вестник Сев.КавГТУ. Серия «Экономика. № 2 (10), 2003. (www.ncstu.ru)

Материалы к лекции 1. «Понятия и признаки местного самоуправления»

В современных условиях существующей политической и экономической ситуации уровень жизни населения России существенным образом зависит от эффективности работы систем государственного и муниципального управления. От того, как управляется территория, зависит благополучие проживающих на ней граждан, повседневно взаимодействующих с администрациями и органами местного самоуправления.

Термин «основы местного самоуправления» впервые введен Федеральным Законом 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления [Шугрина].

Понятие «самоуправление», как большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного определения, и понимается разными авторами не одинаково. В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В РФ местное самоуправление было установлено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. и определено как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства Российской Федерации. Таким образом,

Местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Более полно понятие местного самоуправления раскрывают следующие аспекты [10,18]. Местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование делами. В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции РФ Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В части 1 ст.130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос, публичные слушанья и т.д.), так и опосредовано через систему органов местного самоуправления.

Местное самоуправление – это деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения. В части 1 ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К ним при­нято относить вопросы:

ü  которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;

ü  последствия решения которых, не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздей­ствий на соседние территории.

Местное самоуправление – форма народовластия, т.е. способность осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1,2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти РФ является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. В части 1 ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «О общих принципах организации местного самоуправления в РФ» записано, что местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти.

Местное самоуправление – одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют, и выступают в качестве «управляемых» одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в его социальных (неправовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль.

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти (деление власти по горизонтали) определяет систему управления (деление власти по вертикали). В Конституции РФ указывается, что местное самоуправление признается и гарантируется, что оно самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и составляют основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12, 16 Конституции РФ).

Наиболее значимым является то, что во всех развитых странах местное самоуправление признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован. Демократия – власть народа, тогда демократическое общество –  это общество, которое правит собой само и для себя.

Основу местного самоуправления составляют экономические, социальные, финансовые, правовые и другие условия и возможности,  совокупность которых образует базис, на котором строится вся системы местного самоуправления и осуществляется муниципальная власть.

Под системой местного самоуправления понимается совокупность прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Правовая основа местного самоуправления определена международными документами и актами трех уровней российской вла

• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;
• Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные подзаконные акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные акты федеральных органов исполнительной власти);
• Законы и подзаконные акты субъектов РФ;
• Уставы муниципальных образований.

Формы участия граждан в местном самоуправлении закреплены в Конституции РФ (ст.130 п.2) – это референдумы, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные формы осуществления населением местного самоуправления:

Первая – непосредственной или прямой демократии, когда гражданин сам непосредственно принимает участие в решении вопросов.

Вторая – представительной демократии, когда участие гражданина осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, посредством его участия в выборах в них своих представителей.

Территориальная основа местного самоуправления закреплена законодательно. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации во всех городах, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на территориях городов федерального значения (г. Москва, г. Санкт-Петербург). Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления – это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований, а также совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Материально-финансовую базу деятельности органов местного самоуправления составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет; органов государственной власти – государственная собственность и государственный бюджет.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведена своя роль и свои функции (рис.1.1) в политической, экономической и социальной областях развития страны.

Первый сектор – власть. Функция власти – политическая функция. В настоящее время политическая функция власти реализуется посредством участия в управлении государством представителей различных партий. Единая Россия – правящая партия нашей страны, ей принадлежит большинство мест в Федеральном собрании Российской Федерации (Государственной Думе).

Второй сектор – бизнес. Ему свойственна хозяйственная функция. Посредством инвестиций в различные сектора экономии инициируется развитие различных отраслей промышленности, сферы обслуживания, туризма, информации и др. Бизнес определяет экономическую направленность и темпы развития как отдельных хозяйственных отраслей, так и страны в целом.

Третий сектор – гражданское общество. Общественная функция этого сектора заключается в самоорганизации граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий, в том числе через институт местного самоуправления.

Рис.1.1. Основные сектора современного общества

Местное самоуправление, как одна из форм власти, ее нижний уровень, проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено на данном уровне власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ними предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции.

Управление – это воздействия, поступающие в систему (муниципальное образование) извне. К таким воздействиям, относятся законодательные и правовые ограничения, установленные Конституцией и законами РФ, направленные на обеспечение безопасности проживания населения и экологическую безопасность, гарантирующие  демократические свободы граждан, соблюдение установленных норм, нормативов и правил по уровню потребления и комфортности проживания (минимальных социальных стандартов).

Самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. В России как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней.