Е.В.Щербина, М.А.Слепнев

E.V. Scherbina, M.A. Slepnev

В статье рассмотрено современное положение регулирования градостроительной деятельности в России как основного правового механизма, направленного на обеспечение устойчивого развития территорий. Приведены сведения о системе градорегулирования за рубежом и дано сопоставление с действующей практикой в России. Выявлены недостатки действующих документов территориального планирования и функционального зонирования, порождающие противоречия между общественными интересами, и интересами правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Показана необходимость развития системы градостроительных регламентов. На основе проведенных исследований сформулированы предложения по построению иерархической системы градостроительных регламентов. В основу системы положена взаимосвязанность документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Реализация на практике этого принципа позволит создать комплексную систему взаимодействия градостроительных регламентов и градостроительной документации от генерального плана до проектов планировки.

Развитие урбанизированных территорий, в современных экономических условиях во многом определяется системой градорегулирования, введенной Градостроительным кодексом РФ как основного правового механизма, направленного на обеспечение устойчивого развития. Понятие «sustainable development» — «устойчивое развитие»,  предполагает достижение основной цели – создание качественной среды обитания, удовлетворяющей современные запросы общества, но сохраняющей природу и природные ресурсы для существования будущих поколений [1]. В этом контексте зеленые территории (парки, скверы, леса различных категорий), образующие природный каркас  города, имеют высокую значимость. Следует отметить, что  Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых территорий осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, которые формируют законодательную базу на уровнях государственной и муниципальной властей. В компетенцию муниципальных властей входят такие вопросы как подготовка и принятия законов и иных нормативных правовых актов, разработка правил землепользования и застройки (ПЗЗ); подготовки и утверждения документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, проектов планировки территории; мониторинг процессов осуществления градостроительной деятельности, аналитического анализа и  подготовки рекомендаций для разработки ПЗЗ.

Неотъемлемой частью ПЗЗ является градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков. В силу сложившихся в настоящий момент объективных и субъективных обстоятельств, практика разработки градостроительных регламентов и проектов планировки не имеет достаточного методического обеспечения. В градостроительном кодексе РФ (ГК РФ) применяется термин «градостроительный регламент земельного участка» (ГК РФ ст. 36.1), а согласно земельному кодексу РФ (ЗК РФ) градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны» (ЗК РФ ст. 85.2).  Территориальные зоны следует определять в документах территориального планирования на уровне разработки генерального плана городского округа, он отражаются на карте-схеме функционального зонирования территории, а «земельный участок» формируется в процессе градостроительного проектирования, включающего: разработку проектов планировки, межевания территорий. Очевидно, что это разные уровни градостроительного регулирования. Следует отметить, что разработчики ПЗЗ определяют максимально возможные виды использования для данной зоны, а предельные параметры прописываются с использованием укрупненных значений. Такое положение порождает противоречие между общественными интересами, и интересами правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Оно заключается в том, что местные органы власти заинтересованные в привлечении инвесторов, стремятся минимально ограничивать разрешенные виды использования, а обладатели недвижимости нуждаются в создании комфортной и безопасной среды обитания, стремятся сохранить стабильность и стоимость своих объектов [2,3,4]. Опыт развития системы градорегулирования в странах Европы и США показывает, что в этих странах сегодня разработана система градостроительных регламентов, действующая на различных уровнях территориального планирования и градостроительного проектирования[5,6,7]. В Германии на муниципальном уровне, как инструмент реализации градостроительной политики применяется система градостроительных регламентов  «Bebauungsplan», предусматривающая строгую регламентацию архитектурно-строительных параметров. Поскольку эти документы призваны обеспечить  правовое регулирование использования территории, то они разрабатываются на отдельные участки небольшой площади (до 10 га) [7]. В США (штат Калифорния) приняты регламенты нескольких классов. Содержательная часть градостроительных регламентов США по своему характеру мало отличается от содержательной части аналогичных инструментов, регулирующих градостроительную деятельность в странах Европы и России. Основное отличие заключается в наличии широкого диапазона и разнообразия параметров, анализ которых позволяет разделить их на два класса. Первый класс – «стратегические» регламенты обеспечивающие реализацию основных направлений долгосрочной политики властей отдельных городов. По существу этот класс регламентов и введен сегодня у нас, как градостроительные регламенты в составе ПЗЗ на территориальную зону. Второй класс – тактические регламенты, определяющие допустимые виды и режимы использования конкретных земельных участков и объектов недвижимости. Регламенты этого класса образуют сегодня в США важнейшую часть градостроительного законодательства. По существу соподчинённость системы градостроительного зонирования и генерального плана города составляет основополагающий принцип градостроительного зонирования, который должен реализовывать основные проектные решения генерального плана через повседневную правоприменительную практику, через систему градостроительных регламентов [8,9]. Отсутствие такой системы сегодня порождает не только противоречия среди обладателей объектов недвижимости, но и снижает качество городской застройки, провоцирует нецелевое использование зон рекреации и особо охраняемых природных территорий.  Поэтому важное место в системе градостроительных регламентов должно уделяться тому, что они не только определяют разрешенные виды использования, но и регулируют застройку, создавая безопасную и комфортную городскую среду, сохраняют природный каркас. Определить дополнительную часть регламента на всю функциональную зону практически не возможно, поэтому этот инструмент регулирования не используется полностью, что и наблюдается при анализе ПЗЗ, принятых во многих муниципальных образованиях сегодня. Совокупность всех составляющих территориального планирования  определяет градостроительное зонирование, как систему, позволяющую реализовывать генеральные планы развития территорий в рамках правовых ограничений в виде системы градостроительных регламентов. Эта система должна обладать свойством делимости на соподчиненные между собой градостроительные регламенты различного уровня, что может быть представлено схемой, приведенной на рис.1.  Первый уровень – градостроительные регламенты территориального планирования, второй – регламенты градостроительного и архитектурного проектирования. Иерархия системы градостроительных регламентов предполагает вертикальные связи, в которых подсистема вышестоящих градостроительных регламентов обладает приоритетом верхнего уровня, и включает в себя нижестоящие.

Рисунок 1. Иерархическая диаграмма построения системы градостроительных регламентов.

Комплексность градостроительного зонирования предполагает взаимосвязанность документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории, что позволит создать комплексную систему взаимодействия градостроительных регламентов и градостроительной документации от генерального плана до проектов планировки.

Стадийность разработки документов территориального планирования, определенная в ГК РФ, должна распространяться и на подготовку градостроительных регламентов, в которой четко выделяются два этапа градостроительного зонирования:

Зонирование первого уровня — выделение территориальных зон на основе материалов генерального плана в пределах всех административных границ города, его главной целью является установление градостроительных регламентов, регулирующих правой режим для функциональных зон городской территории и основные параметры застройки, определяющие стратегические цели развития.

Зонирование второго уровня — выделение в пределах территориальных зон подзон, которые формируются на основе общности выявленных параметров архитектурно-строительного и ландшафтного зонирования, что позволит осуществить детализация правового режима и параметров использования недвижимости земельных участков подзон. Этот уровень зонирования необходимо увязывать с разработкой проектов планировки территории. Земельный участок уже на первом этапе обретает правовой статус, который детализируется по мере проведения градостроительного зонирования второго уровня. На втором уровне зонирования становится возможным выделить подзоны природных территорий по уровню экологической ценности. Например, ядра – территории охраны, в которых рекреационная деятельность ограничена до минимума; буферные зоны, предназначенные для защиты «ядер»; зоны рекреации, в которых четко определены размеры рекреационной нагрузки.

В отдельных случаях следует осуществлять зонирование 3-го уровня для отдельных планировочных элементов городской застройки или эксплуатации зон городской рекреации, что особенно важно для сохранения ООПТ, находящихся в городской черте. Формально состав градостроительного регламента предусматривает возможность правового регулирования, это «иные показатели», определенные ГК РФ. На третьем уровне зонирования эти «иные показатели» могут предписывать компенсационные мероприятия при осуществлении строительной деятельности на природных территорий.

Основные выводы: Территориального планирование  определяет градостроительное зонирование, как систему, позволяющую реализовывать генеральные планы развития территорий в рамках правовых ограничений, устанавливаемых градостроительными регламентами. Существующее положение показывает, что для обеспечения устойчивого развития территорий необходимо введение системы градостроительных регламентов, которая позволит реализовывать основные проектные решения генерального плана через повседневную правоприменительную практику градорегулирования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Щербина Е.В., Данилина Н.В. Градостроительные аспекты проектирования устойчивой городской среды // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2014. № 11. С. 183-186.
2. Ильичев В.А., Емельянов С.Г., Колчунов В.И., Бакаева Н.В. Инновационная практика в городах и доктрина градоустройства // «Биосферная совместимость: человек, регион, технологии» №3 (7)
3. Кочуров Б.И. Ивашкина И.В. Урболандшафты Москвы и их пространственная трансформация. / Экология урбанизированных территорий. – 2015. — №2.
4. Ложкин А. Очерки о городской среде. Регламент. Феномен Остоженки.  – Режим доступа: http://archi.ru/russia/47610/ocherk-9-reglament-fenomen-ostozhenki (дата обращения: 15.05.15)
5. Закон США «О Федеральном землепользовании» 1976 г.//«Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование»  № 4 (9) / 2001г., № 1 (10) за 2002 г., №2-3 (11-12)/2002 г. – Режим доступа: // http://dpr.ru/journal/journal917.htm (дата обращения: 15.05.15) .
6. Неймарк Р.И. Современная система градорегулирования в США (краткий очерк на примере Калифорнии). – Обнинск: Институт муниципального управления, 2007. – 322 с.
7. Шауфлер В. Bebauungsplan – план градостроительных регламентов – документ общественного права, регламентирующий градостроительное использование земельных участков  (ФРГ). – Режим доступа: http://lerschtul.ru/urbanist/bebauungsplan-–-plan-gradostroitelnyx-eglamentov.html#more-763 (дата обращения: 15.05.15).
8. Трухачёв С.Ю., Градостроительная документация как основа для градостроительного зонирования // Управление развитием территорий. №2/2008.
9. Щербина Е.В., Слепнев М.А. Методические подходы к подготовке документации по планировке территории ООПТ// Экология урбанизированных территорий. 2015. №3,  С. 68-73.

Ссылка для цитирования:

Щербина Е. В., Слепнев М.А. Система градостроительных регламентов для обеспечения устойчивого развития территорий. Журнал «Научное обозрение», № 6, 2016, с. 240-244.